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【案例解析】財政部門的審核結論能否作為工程結算依據
2019-07-18 15:19:17   發布人:gzec   

實踐中,財政性資金投資項目的工程結算

發包人常以財政評審部門的審核工作

不能在建設工程合同規定的

竣工結算期內完成

導致建設工程施工合同約定的

工程結算條款形同虛設

導致施工人的工程款常常難以按約結算

以建設工程施工合同糾紛中

財政部門的審核結論能否

作為工程結算的依據為基礎

整理了相關裁判規則和司法觀點

 

裁判規則

1.財政評審中心作出的審核結論原則上不能作為工程結算依據——長春工業大學與吉林建工集團有限公司建設工程施工合同糾紛抗訴案

案例要旨:依相關規定,含有國家財政性預算內資金投資的工程,結算時須報財政部門進行審查。但財政部門的審查結論只是其行使國家財政性資金監督管理職能的依據,不是當事人結算的法定依據,工程價款的結算應依當事人間合法約定而確定。

審理法院:最高人民法院       

來源:《審判監督指導》2010年第4輯(總第34輯)

2.政府財政審核部門出具的工程相關經費的審定表,不影響雙方當事人之間的合同效力以及履行——大連世聯防水工程有限公司訴大連市星海灣開發建設管理中心建設工程施工合同糾紛案

案例要旨:1.政府財政審核部門出具的工程相關經費的審定表是政府相關部門對政府工程建設單位基本建設資金的監督管理,不影響雙方當事人之間的合同效力以及履行。

2.發包方與施工方未就工程價款進行結算,亦未約定付款時間,施工方主張工程價款不應認定超過訴訟時效。

案號:(2016)遼02民終1302號     

審理法院:遼寧省大連市中級人民法院       

來源:《人民法院案例選》2017年第9輯(總第115輯)

3.當事人可以約定以財政評審報告作為工程結算依據,法院應當審查財政評審報告的合理、合法性——廣東虹雨照明工程建設有限公司訴廣州市南沙區東涌鎮人民政府建設工程施工合同糾紛案

案例要旨:在審理政府投資項目的工程結算糾紛中,當事人明確約定以財政評審報告作為工程結算依據,應尊重當事人的意思自由。但人民法院對財政評審的合法性、合理性均有審查義務及權力,不能單純予以采納,若財政評審報告明顯不合理則不應作為認定工程款結算的依據。

案號:(2014)穗中法民五終字第235號           

審理法院:廣東省廣州市中級人民法院          

來源:《人民法院案例選》2015年第4輯(總第94輯)

4.財政部門的評定審核結果不能直接作為工程的結算依據,但雙方以明確的意思表示(合同明確約定或合同雖無約定但雙方事后確認)同意財政評審結果作為結算依據的除外——某大學與深圳市某公司關于建設工程合同糾紛案

案例要旨:財政部門對財政投資的評定審核是國家建設單位與承建單位基本建設資金的監督管理,不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。但是,建設合同中明確約定以財政投資審核結論作為結算依據的,審核結論應當作為結算的依據。

財政部門的評定審核結果不能直接作為工程的結算依據,但雙方以明確的意思表示(合同明確約定或合同雖無約定但雙方事后確認)同意財政評審結果作為結算依據的除外。

來源:廣州仲裁委員會編:《建設工程仲裁案例選編》(第1輯),法律出版社2013年版

司法觀點

財政評審中心出具的審核結論不是建設工程價款結算的法定依據,但可以是約定依據

對此(財政評審中心出具的審核結論能否作為工程價款結算的依據),實踐中有不同觀點。第一種觀點認為,財政評審中心出具的審核結論是具體行政行為,該審核結果應作為工程價款的法定結算依據,對雙方當事人均有法律約束力。若當事人對該審核報告有異議,可依法通過申請行政復議或提起行政訴訟的方式進行權利救濟。第二種觀點則認為,財政評審中心出具的審核結論不是處理平等民事主體之間合同糾紛的法定依據。在民事訴訟中,其只能作為一般民事證據對待。

我們認為,第二種觀點是正確的。具體分析如下:

(1)建設工程施工合同糾紛常見的爭議焦點是以什么為標準確定工程價款數額。建設工程施工合同主體為發包人和承包人,并不涉及案外人,為平等民事主體之間的民事權益糾紛。既然是平等民事主體之間的權利義務糾紛,在不違反法律、行政法規強制性規定的情形下,就應當尊重當事人在民事合同中體現出的真實意思表示,即施工合同中有關當事人權利義務的約定內容。合同有效,就應當按照約定內容全面實際履行,當事人不能擅自改變合同約定變更履行,也不準許案外人介入民事合同中以公權力改變合同約定。

《招標投標法》第45條第2款規定,“中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發出后,招標人改變中標結果的,或者中標人放棄中標項目的,應當依法承擔法律責任”;第46條規定,“招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議”。財政評審中心以審核結論改變合同約定的結算條款的行為違反了上述法律規定。基于此,人民法院應按照《建設工程施工合同》約定作為裁判依據,否則,也違反了《招標投標法》的規定。

2)如果對財政評審中心的審核結論賦予強制力,作為結算依據直接采信,將導致這樣一個結果,即財政部門有權決定工程結算金額,改變民事合同約定內容,這顯然與社會主義市場經濟規律的本質要求相悖,與合同法精神相悖,違反平等自愿、等價有償、誠實信用的民法原則。在簽約階段,合同當事人很難預測在履行合同中還會不會出現行政機關依行政職權改變合同約定、變更合同條款的情形發生;如果出現這種情況,對承包人而言是不公正的,也難以保障交易安全。如賦予財政評審中心作出的審核結論以效力,允許以此作為變更合同履行的依據,通過合同約定工程結算方式、價款履行的必要性就值得研究了。

3)財政評審中心為事業單位,行使部分財政監管職能。根據財政部《關于加強建設項目工程預(結)算審查管理工作的通知》的規定,財政評審中心主要職責是對國家財政投資項目實施監督檢查,檢查監督建設單位有無違法違紀行為,但這種監督職能不能延伸到民事領域,改變民事合同約定的內容。財政評審中心所出具的審核結論是行政決定,不是人民法院據以審理民事案件的法定依據。在民事案件中,財政評審中心作出的審核結論性質為民事證據,若當事人約定以此作為工程結算依據的,通過當事人意思自治,該審核結論已經轉化為有效合同組成部分,應當成為人民法院的裁判依據。

4)財政評審中心的審核結論是依據財政部《關于加強建設項目工程預(結)算審查管理工作的通知》文件作出的,該通知屬政府一般規范性文件,經查證已失效,已經不能作為行政執法依據,更談不上作為民事案件的裁判依據。

綜上,財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設資金的監督管理,不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。但是,建設合同中明確約定以財政部門對財政投資的審核結論作為結算依據的,審核結論應當作為結算的依據。

(摘自楊心忠、柳適思、趙蕾:《建設工程合同糾紛裁判思路》,法律出版社2014年版,第175頁。)

法律依據依據

1.《2015年全國民事審判工作會議紀要》

 

七、關于建設工程施工合同糾紛案件(二)關于工程價款問題

49.依法有效的建設工程施工合同,雙方當事人均應依約履行。除合同另有約定,當事人請求以審計機關作出的審計報告、財政評審機構作出的評審結論作為工程價款結算依據的,一般不予支持。合同約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的,應當遵循當事人締約本意,將合同約定的工程價款結算依據確定為真實有效的審計結論。承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形,人民法院可以準許當事人補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。上述方法不能解決的,應當準許當事人申請對工程造價進行鑒定。

 

2.《河北省高級人民法院建設工程施工合同案件審理指南》

三、審計結論、財政評審意見作為結算依據的相關問題

20.政府投資和以政府投資為主的建設項目,合同明確約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的,財政部門審計部門等對工程款的審核、審計,應當作為結算依據。

22.在雙方當事人已經通過結算協議確認了工程結算價款并已基本履行完畢的情況下,國家審計機關作出的審計結論或財政評審意見,不影響雙方結算協議的效力。

 

3.《江蘇省高級人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件若干問題的解答》

10.當事人約定以行政審計、財政評審作為工程款結算依據的如何處理?

當事人約定以行政審計、財政評審作為工程款結算依據的,按照約定處理。但行政審計、財政評審部門明確表示無法進行審計或者無正當理由長期未出具審計結論,當事人申請進行司法鑒定的,可以準許。

 

4.《安徽省高級人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的指導意見(二) 》

第十條 政府投資和以政府投資為主的建設項目,當事人在合同中約定以審計機關出具的審計報告、財政評審機構出具的評審結論作為工程價款結算依據,發包人請求依據審計報告、評審結論結算工程價款的,予以支持。

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